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環保視界丨對《關于構建當代環境管理體系的指導意見》的理解(作者:林銘蔚)
關鍵詞:福建必威体育网址狀師事件所編輯:必威体育网址狀師更新時間:2020年4月26日

 

《關于構建當代環境管理體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)由中央全面深化改革委員會第十一次會議于2019年11月26日審議通過,由中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2020年3月3日印發。

 

《指導意見》是在國家管理當代化和深化供給側改革的背景下作出的關于關于生態環境領域實踐的指導,再次彰顯黨和國家對生態環境保護,進一步推進生態文明建設的決心。

 

《指導意見》團體思路是2015年《生態文明體制改革團體方案》、十九大報告的延續,但是也有新意。與之前的表述相比較,《指導意見》細述了對企業的正向激勵,包括:“規範市場秩序,減少惡性競爭,防止惡意低價中標,加快形成公開透明、規範有序的環境管理市場環境”、“鼓勵企業參與綠色“一帶一起”建設,帶動先輩的環保技術、裝備、産能走出去”、“貫徹落實好現行促進環境保護和汙染防治的稅收優惠政策”等等。另外一方面也重述了對企業生態環境保護的束縛。從正反兩面可以看出,《指導意見》更明確地反映出在頂層設計中對生態環境保護的理念越來越偏向于要形成“馬太效應”,也就是說當局鼓勵和支持環境保護管理得好的企業,越是如許的企業對其幹擾越少,優惠越多、越支持其發展。相反,如果企業不重視環境保護,將受到當局、社會、公民等各方面的監管,在政策支持、金融或信貸、招投標等方面受到嚴格限定,甚至面臨被逐出退出市場的可能。

 

因此,企業應偏重關注以下方面:

 

 

1、“雙隨機”法律與社會監督、信用評價等有機結合將是忽視生態環境保護的企業的絞繩

 

當局深入推進“放管服”,放開事前審批,但加強事中事後監管。而“雙隨機”法律是事中監管的一種方式。“雙隨機”隨機抽取檢核對象,隨機選派法律檢查職員的簡稱,它告別了之前“想查誰就查誰”、“想由誰查就誰查”、“想怎麽查就怎麽查”的監管難模式。但“雙隨機”難免會遺漏一些問題突出的企業。《指導意見》再次明確提出要強化社會監督,包括公衆監督、媒體監督和社會團體的監督。

 

公衆監督,是要暢通環保監督渠道。企業在生産經營過程中,個人、團體可以對于一些常見的“通過暗管排汙”、“煙囪冒黑煙”、“明顯刺鼻氣味”、“粉塵落滿窗台”的行爲都可以通過“12369”環保舉報熱線舉報企業違法排汙行爲。媒體監督,就是支持新聞媒體對各類破壞生態環境問題、突發環境變亂、環境違法行爲進行暴光。媒體暴光往往會造成企業市值下跌,引起合同相對方對履行合同的顧慮,投標條件受限等等。社會團體監督,就是引導具有資格的環保構造依法開展生態環境公益訴訟等活動。我們注意到,中國環保聯合會、中國生物多樣性保護和綠色發展基金會等社會團體作爲公益構造已在多地提起了公益訴訟。我們同時也注意到,《指導意見》首次使用“引導”開展的表述,與之前社團構造提起公益訴訟的自發行爲不同,《指導意見》實施後,社會團體提起公益訴訟將是有構造性的自覺行爲。

 

社會監督是環境保護行政主管部門“雙隨機”法律外對企業環境保護監管的補充,另外企業環保信用評價制度也是加強事中事後監管的一種方式。根據《企業環境信用評價辦法(試行)》、《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》、《關于對環保領域違法失信聯合懲戒備忘錄》等規範性文件,環保部門根據企業環境行爲信息,按照規定對企業服從環保法律法規、履行環保社會責任等方面的實際表現,進行環境信用評價,並向社會公開,供公衆監督和有關部門、金融等機構應用。另外,在招投標過程中,招標人往往會要求投標人出具在信用中國的查詢記錄,如有不良的信用記錄可能連投標的資格都沒有。在筆者前不久代理的一個案件中,企業從事廢紙回收利用的生産經營,企業的大部分淨利潤來源于在稅收方面享受稅務部門的增值稅退稅政策。在若幹年前因無構造排放某種廢氣受到行政處罰,該案被收集到“信用中國”體系內,稅務部門查詢到該信息後取消其稅收優惠政策,企業損失慘重。

 

這些監管措施實際上並不是第一次提及,但倒是第一次綜合的、體系的表述,它開釋的信號是對工業生産型企業環境保護的力度將持續增強。

 

 

二、造成環境汙染的企業可能面臨沒法承受的法律責任 

 

《指導意見》關于“健全環境管理監管體系”中提到要加強司法保障。“建立生態環境保護綜合行政法律機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度。強化對破壞生態環境違法犯罪行爲的查處偵辦,加大對破壞生態環境案件起訴力度,加強檢察機關提起生態環境公益訴訟工作。在高級人民法院和具有條件的中基層人民法院調整設立專門的環境審判機構,同一涉生態環境案件的受案範圍、審理程序等。探索建立“恢複性司法實踐+社會化綜合管理”審判結果執行機制”。

 

1、由公民提起的普通侵權訴訟。這類訴訟是普通的民事糾紛,往往是公民的人身、財産受到損害時,向排汙企業提起要求其承擔停止侵害、賠償損失的侵權責任。公民可以要求企業公開環境管理信息,設備運行情況,並據此作爲排汙行爲的依據。

 

2、由社會團體提起的公益訴訟。根據《環境保護法》及最高人民法院的司法解釋,在設區的市設立滿5年的以環境保護爲主要活動範圍的社會團體,可以對環境侵權提起公益訴訟。這類公益訴訟與一般的侵權案件有所區分,其訴求中的“恢複原狀”特指恢複環境原狀,而通過假造成本法計算的“賠償損失”往往是天價,非企業所能承受之重。

 

3、由检察院提起的公益诉讼。根据根据《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》关于民事公益诉讼相关规定,人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食物药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共長處的行为,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。同样,与社会团体提起的公益诉讼一样,企业将承担无法承受的重责。

 

4、生態環境損害賠償訴訟。《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若幹規定(試行)》規定:省級、市地級人民當局及其指定的相干部門、機構,或者受國務院委托利用全民所有自然資源資産所有權的部門,因與造成生態環境損害的自然人、法人或者其他構造經磋商未達成一致或者沒法進行磋商的,可以作爲原告提起生態環境損害賠償訴訟。原告一般爲省、市自然資源和規劃局、省級、市地級人民當局。在發生:

 

(一)發生較大、重大、特別重大突發環境變亂的;

 

(二)在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開辟區發生環境汙染、生態破壞變亂的;

 

(三)發生其他嚴重影響生態環境後果的。

 

情況之後,一般是先啓動生態環境損害調查程序,確定已經對生態環境已經造成損害後,由上述的主體啓動賠償磋商,經磋商未達成一致或者沒法進行磋商的才由上述主體提起損害賠償訴訟。

 

受損生態環境能夠修複的,一般訊斷修複同時確定被告不履行修複任務時答允擔的生態環境修複費用。受損生態環境沒法修複或者沒法完全修複,原告請求被告賠償生態環境功能永久性損害造成的損失的,人民法院根據具體案情予以訊斷。

 

5、刑事責任。《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境汙染刑事案件適用法律若幹問題的解釋》已經做了具體的規定,本文不再贅述(關注公衆號,另文細述)。

 

企業的高管職員應注意的是:《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態環境部印發<關于辦理環境汙染刑事案件有關問題座談會紀要>的通知》裏面明確了“直接負責的主管職員”,一般是指對單位犯罪起決定、批准、構造、策劃、指揮、授意、縱容等作用的主管職員,包括單位實際控制人、主要負責人或者授權的分管負責人、高級管理職員等;“其他直接責任職員”,一般是指在直接負責的主管職員的指揮、授意下積極參與實施單位犯罪或者對具體實施單位犯罪起較大作用的職員。

 

實踐中,基于法律部門與公檢法的信息共享,以及當局對社團構造的引導,有可能出現一違法行爲要行政處罰,又有公益構造提起公益民事訴訟,同時又有普通民事侵權訴訟,又被追究刑事責任。有可能出現公益民事訴訟與生態環境損害賠償訴訟並案審理的情況。

 

 

3、企業應該建立環保風險管理體系,從被動合規轉爲主動合規。

 

針對《指導意見》提到的:“從源頭防治汙染,優化質料投入,依法依規淘汰落後生産工藝技術。積極踐行綠色生産方式,大力開展技術創新,加大干凈生産推行力度,加強全過程管理,減少汙染物排放。提供資源節約、環境友愛的産品和服務。落實生産者責任延伸制度。”筆者認爲:

 

1、企業的主要負責人或是高級管理職員,應當對以排汙許可爲核心的環境管理法律制度體系有清醒的認識,必須在思想上、法律意識上清晰地劃出“環保底線”,重視企業的環保合規工作,把重視環保合規與爲企業老板買保險等同起來。有條件的企業可以委托狀師對環保合規做全面的梳理,對環保法律風險做必要的評估。

 

2、以排汙爲結果導向,倒逼構造、流程的改變。

 

生産相同或相似産品的企業,可以考慮兼並或合並設立新企業,按當代企業管理制度的要求完善法人管理制度,進行集約化生産,按股份比例獲益。對于一些大型企業,可以對業務進行把一些風險高的流程分立剝離出去,或者委托排汙許可有含該汙染因子的企業進行生産、委托具有危廢處置許可的企業進行處置。一樣,對排放汙染物相同或相似的企業,亦可通過合作或投資的方式共同回收、處置汙染物。

 

數家企業向筆者反饋:企業經過量方咨詢好不容易采購安裝了一套防治汙染的設備,但是達標排放沒幾個月卻又遇到行業標准或地方標准又下調了,投入設備幾乎報廢。這實際上頭痛醫頭腳痛醫腳的做法,企業不能僅僅爲了應付生態環保主管部門的檢查而進行個別設備的整改,而應從質料采購、設備服從、技術工藝、管理流程、廢物回收利用等全面地梳理生産流程,使用低耗能高利用的質料,采用先輩的設備和工藝,建立符合環保、健康、安全的車間制度,可以采用信用減少排汙量的方式通過綠色金融改善團體治汙功能,實現低投入高産出低排汙。

 

3、環境責任險。建議企業應該購買環境責任強制險和相應的商業險,轉嫁因自然災害、意外、施工質量、安全生産等造成生態環境破壞風險。

 

4、信息公開。《環境保護法》第55條規定:“重點排汙單位應當如實向社會公開其主要汙染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況,以及防治汙染設施的建設和運行情況,接受社會監督。”《指導意見》:排汙企業應通過企業網站等門路依法公開主要汙染物名稱、排放方式、執行標准以及汙染防治設施建設和運行情況,並對信息真實性負責。企業環境信息公開的要求,已經從重點排汙單位全面轉向排汙企業。不過不需要擔心的是,企業如果依法取得排汙許可,公開的信息也就是排汙許可上記載的信息而已。但是,企業應該要學習與附近住民、社區(村)、社團構造做好溝通,通過企業開放日或其他情勢來接受監督,打消公衆疑慮。